近日，全国两会通过《党和国家机构改革方案》，宣布组建国家数据局。这是中央近年来审时度势，将数据列为新生产要素，并推动数据要素基础制度构建和市场化配置进程中，又一关键步骤和重要节点。自此，我国数据要素发展从政策、组织到工程开启全面发力，将带动数据要素基础设施建设、数据要素产业模式创新等系列机会。

一、政策方面，依托技术推进基础制度构建是重中之重

(一)政策脉络逐步形成两条主线

2019年以来，中央先后以全会决议或中共中央、国务院名义印发了五份与数据要素相关的重要文件。分别是：

2019年10月通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将数据列为新的生产要素；2020年3月印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、2022年4月印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出加快培育数据要素市场；2022年6月中央第二十六次深改委会议通过、2022年12月印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(“数据二十条”)，提出加快构建数据基础制度，并勾勒了基础制度体系的“四梁八柱”和工作推进路径；2023年2月印发《数字中国建设整体布局规划》，提出夯实数据资源体系，至2025年数据要素价值有效释放。

解读上述政策脉络发现，当前推动数据要素发展已形成两条主线：一是着力构建数据要素基础制度，并将其提升到事关国家发展和安全大局的高度。二是建设数据要素市场，重在提升数据资源规模和质量，培育数字经济新产业、新业态和新模式。两者比较，后者是发展目标，前者是后者能否达成的前提和保障。因此，从逻辑关系上看，构建数据要素基础制度是当前工作的重中之重。

(二)匹配的技术能力成为构建数据要素基础制度的关键

“数据二十条”提出从四个维度构建数据要素基础制度，包括数据产权、流通交易、收益分配和数据治理。解读认为，无论是哪个维度的制度推进，其设计都离不开匹配的技术能力作为前提和支撑。

例如，提出探索数据产权结构性分置制度，对公共数据、企业数据和个人数据进行分类分级确权，并在此基础上研究数据产权登记新方式。“数据产权登记新方式”，既可理解为是数据确权制度建立后的系统化工程实现，也可理解为这种新方式反过来也会影响、制约数据确权制度的设计。依托何种技术实现“登记新方式”，深圳市已将其提上议事日程，深圳发改委曾于2022年9月发布公告，招标“国家级数据要素登记平台建设研究”项目。又如，强调推进公共数据互联互通、打破“数据孤岛”，鼓励公共数据按照“原始数据不出域、数据可用不可见”要求向社会提供服务，将技术支撑需求直接指向了隐私计算。

二、组织层面，新格局重在打破“数据孤岛”、推进数据整合共享和开发利用

(一)国家数据局归属发改委管理透露特有含义

依照《党和国家机构改革方案》，国家数据局作为发改委管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。发改委作为推动我国发展和改革的重要部门，连同前身国家计划委员会(简称“国家计委”)，其核心推动的工作都具有明显的时代烙印。将国家数据局划归发改委管理，体现中央从时代背景出发，站在政治经济学以及生产力关系视角，将数据看作国民经济下阶段发展重要资源要素的深刻认知，也是我国社会全面步入数字时代的一种佐证和诠释。

(二) 解决“数据孤岛”造成的核心资源闲置、浪费困局

当前，数据要素作为数字时代核心资源，却远没有形成价值释放。2021年，工信部开展互联网行业专项整治行动，下大力气解决互联网企业间无正当理由限制链接访问、实施歧视性屏蔽等问题，这侧面反映了当前数据要素的实际存在状况——被“困”在一个个数据所有者手中，成为被闲置和浪费的宝贵资源。国家数据局的成立，将专门负责统筹数据资源的共享、开发和利用，展现中央加快解决数据资源闲置、价值无法释放问题的决心。

近期，以ChatGPT为代表的大模型引发人工智能技术和应用变革。实际上，如果从数据要素的视角看，ChatGPT是“吃”了数据融合价值的巨大红利。因此，人工智能领域的最新应用，或将成为促进数据要素价值释放的新推手。

三、工程方面，政务数据、公共数据带头，推动数据要素发展破局

(一)一体化政务大数据体系启动建设

去年底，国办印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》。该体系具有三个特点：一是示范性地提出了政务数据的五方面效用价值，包括经济监测分析、市场监管、社会治理、公共服务和环境监测。二是示范性地提出了“两库六系统”的资源、架构和技术实现模式。资源包括以人口、法人、自然资源、经济、电子证照等数据为主的基础库，以医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等为主的主体库；架构包括建设目录、治理、分析、开放、共享、供需等六大系统；技术上则通过通用算法模型、区块链服务、云监测、安全管理、算力和灾备等实现支撑。三是提出将按需接入公共数据、社会数据，体现未来政务、公共、社会数据的融合使用趋势和价值。

(二)公共数据，以场景为切入逐步开放社会使用以及形成专有领域供给

公共数据的开放应用目前呈现两个趋势。一是通过政府开放平台或数据交易所提供数据集、API、数据工具、数据服务等。例如，深圳市政府数据开放平台、广州数交所，目前已可提供按领域、主题、行业等多种维度划分的数据集，并对数据进行了结构化处理。二是探索在特定领域进行特别数据供给。例如，中办、国办印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》，提出要加强健康医疗大数据共享交换与保障体系建设，建立跨部门、跨机构的公共卫生数据共享调度机制；北京市提出建设“数据特区”，用以推进数据制度创新，挖掘数据资产价值；深圳市提出要构建专门的人工智能产业公共数据资源体系，建立共享目录和共享规则。

立足当下、放眼未来，中央在《数字中国建设整体布局规划》中指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。如把数字时代喻为一位“数字巨人”，其骨骼(5G、物联网等数字基础设施)正在越来越健壮、大脑(人工智能进入大模型时代)越来越聪慧，营养(数据要素价值迸发)也将越来越丰富。数据要素的价值发挥、数据产业的培育壮大，必将带动经济发展产生质量变革、效率变革和动力变革，形成新的巨大产业机会。

撰稿人：张伟强 于慧敏